Definicja Reżim

Co oznacza Z terminem reżim polityczny rozumiemy normalnie jakąś formę dyktatury, której właściwością zasadniczą jest mniej albo bardziej drastyczne ograniczenie praw obywatelskich i skupienie władzy w rękach osoby albo instytucji nie pochodzącej z wyborów. W tym właśnie sensie mówi się o reżimie wojskowym, policyjnym, "sułtańskim" i tym podobne Zdziwienie wywołuje z kolei regularnie ustalenie "reżim demokratyczny" . Nieporozumienia biorą się stąd, iż we współczesnej politologii definicja "reżimu politycznego" (political regime) jest z reguły aksjologicznie neutralne. Najogólniej biorąc, znaczy ono każdy zespół wartości i zasad, na których opierać się mają struktury i zachowania polityczne, i norm, które je regulują. Innymi słowy, reżim polityczny w szerokim sensie tego słowa to wartości ustrojowe, wzorce struktury instytucji władzy i formalne i nieformalne reguły gry politycznej określające stosunki pomiędzy podmiotami polityki. Tak rozumiany reżim polityczny może być ani "dobry", ani "niedobry", ani tym bardziej "nieludzki" (jak zwykło się określać totalitaryzm komunistyczny czy nazistowski). Stanowi on normatywny aspekt mechanizmu politycznego, na który oprócz norm składają się także faktyczne zachowania polityczne. Rzecz jasna, wartości, zasady czy normy polityczne obowiązujące w systemach demokratycznych będą odmienne od tych, które kształtują relacje polityczne w autorytaryzmie (i wówczas zabieg wartościowania jest jak w najwyższym stopniu uprawniony). Tym samym mogą one stanowić kryterium rozróżnienia między tymi dwiema formami ustrojowymi, co najmniej na płaszczyźnie normatywnej, a również stać się fundamentem wyodrębnienia różnych postaci demokracji bądź autorytaryzmu. Szerokie definicja reżimu politycznego obejmuje wszystkie stosunki polityczne, w które wchodzą instytucje państwowe, partie, ekipy interesu czy także obywatele występujący w rolach politycznych (na przykład w roli wyborców, uczestników referendów bądź podmiotów praw politycznych). Reżim polityczny wyznacza granice działania obywateli, organizacji pośredniczących i organów państwa - tam, gdzie owe działania się stykają. Autorzy polskiej Encyklopedii Politologii w tomie poświęconym teorii polityki definiują reżim polityczny jako "rzeczywisty sposób, styl sprawowania władzy i egzekwowania posłuszeństwa wobec niej", co jest o tyle mylące, iż zaciera granicę pomiędzy normatywnym w istocie definicją reżimu a szerszym od niego definicją mechanizmu politycznego, obejmującym także fakty polityczne. Aby uniknąć nieporozumień, pozostajemy przy normatywnym ujęciu reżimu politycznego, uznając, iż - w najszerszym ujęciu - tworzą go normy, wartości i oceny odnoszące się metody uzyskiwania władzy politycznej, jej organizacji, rywalizacji politycznej, struktury władz państwowych i podejmowanych w ich ramach mechanizmów decydujących, pionowego i poziomego podziału władzy i egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Innymi słowy, reżim polityczny to zestaw zasad ustrojowych, charakterystycznych dla danego typu mechanizmu politycznego. Do fundamentalnych zasad ustrojowych demokracji (tak skonsolidowanych, jak i nieskonsolidowanych), które naprawdę wpływają na działalność podmiotów polityki, należą bez wątpienia demokracja przedstawicielska i podział władz. Idea demokracji reprezentatywnej, wywodząca się z rzymskich tradycji republikańskich, znaczy współcześnie, iż władza ustawodawcza i wykonawcza przysługuje wyłącznie organom wyłanianym bezpośrednio (parlament) albo pośrednio (rząd) poprzez wyborców. Rzecz nie tylko w tym, aby wybory owe - co w świetle dotychczasowych rozważań o demokracji jest oczywiste - były rywalizacyjne i cykliczne. Demokracja przedstawicielska to także odrzucenie możliwości zastąpienia parlamentu i rządu w ich konstytucyjnych funkcjach poprzez jakikolwiek podmiot polityki; nie tylko poprzez armię, policję, kościół, lecz również - o czym wspomina się rzadziej - poprzez sam lud. To jest ważne zastrzeżenie - demos wyłania parlament, a za jego pośrednictwem rząd, nie po to, aby występować w ich roli. Ten pkt. widzenia zaznaczył się wyraźnie w koncepcjach amerykańskich Ojców-Założycieli, którzy w debacie nad optymalną metodą ustroju Stanów Zjednoczonych akcentowali konieczność ograniczenia władzy sprawowanej bezpośrednio poprzez obywateli. Wg Jamesa Madisona, jednego z autorów The Federalist Papers, oparcie ustroju USA na zasadzie republikańskiej (przeciwstawianej zasadzie demokracji bezpośredniej) sprowadzało się do tego, iż "władza jest delegowana małej liczbie obywateli wybranych poprzez pozostałych". Demokracja przedstawicielska uznana została wówczas za doskonalszy, aczkolwiek bardziej złożony system polityczny, niż "głosowanie na wsi, pod dębem lub na małomiasteczkowych zebraniach" (Frederic Quinn). Warto o tym wspomnieć w obliczu możliwego oburzenia ze strony zwolenników radykalnej koncepcji demokracji partycypacyjnej, wedle której władza decydowania należy w pierwszej kolejności do ludu, a tylko w specjalnych sytuacjach do jego reprezentantów. Współcześnie uznaje się gdyż zasadę, iż demokracja przedstawicielska nie może być zastępowana bezpośrednim działaniem obywateli. Najświeższym odpowiednikiem takiego pojmowania demokracji jest niekorzystne stanowisko Porady Europy wobec referendum zaplanowanego po wygranych poprzez L. Kuczmę w 1999 r. wyborach prezydenckich na Ukrainie. Jego celem miała być zmiana konstytucji i zmuszenie parlamentu do wcześniejszego ustąpienia, co uznano za pogwałcenie demokratycznych standardów. Porada Europy jednoznacznie stwierdziła, iż referendum nie może być pretekstem do ominięcia na mocy prawa wybranej władzy ustawodawczej. Warto dodać, iż ukraiński Sąd Konstytucyjny uznał w marcu 2000 r. pytania odnoszące się do możliwości skrócenia kadencji Porady Najwyższej i uchwalenia zmian konstytucji bezpośrednio poprzez obywateli za sprzeczne z ustawą zasadniczą, potwierdzając tym samym słuszność argumentów wysuniętych poprzez Radę Europy. Przyjęcie idei demokracji przedstawicielskiej wiąże się z drugą zasadą, jaką jest podział władz. Jej treść sprowadzić możemy do normy nakazującej ustanowienie takich stosunku politycznych (zarówno w "poziomym", jak i w "pionowym" wymiarze przestrzeni politycznej), które zapobiegną temu, aby którykolwiek podmiot zdobył pozycję trwale uprzywilejowaną. Tak rozumiany podział władz obejmuje problematykę stosunków pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą, pomiędzy legislatywą i egzekutywą z jednej strony a władzą sądowniczą z drugiej, pomiędzy izbami parlamentu i pomiędzy partią (koalicją) rządzącą a opozycją. Instytucjami, dzięki których jest wykonywana idea podziału władz, są zatem: wyodrębniony pion egzekutywy, druga izba parlamentu, niezawisłe sądy (a pośród nich trybunały konstytucyjne czy trybunały stanu) i partia (koalicja) opozycyjna. W tym kontekście mówi się niekiedy o odpowiedzialności poziomej (hońzontal accountability) jako o niezbędnym elemencie demokracji skonsolidowanych. Ustalenia tego używają zarówno Larry Diamond, jak i Guillermo 0'Donnell, mając na myśli uprawnienia kontrolne jednych organów państwowych wobec innych, działających na tym samym poziomie mechanizmu politycznego. Podział władz dokonuje się jednak także w "pionie", czego wyrazem jest tak federalizm, jak i - w nieco inny sposób - samorząd lokalny czy regionalizm, wyrażające ideę ograniczenia władzy centralnej. Omówienie wszystkich aspektów podziału władzy wykraczałoby poza przyjętą koncepcję opracowania. W dalszych rozważaniach koncentrujemy się na tym, jak przedstawiają się prawne i faktyczne stosunki pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą. Ten układ stosunków prawnicy określają mianem formy rządów. W politologii na oznaczenie normatywnych i faktycznych zależności charakteryzujących relacje pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą używa się także definicje reżim polityczny (to jest drugie już, węższe rozumienie tego terminu). Reżim polityczny w tym ujęciu to ogól norm odnoszących się tylko do takich kwestii, jak sposób powoływania egzekutywy, zakres jej współdziałania z legislatywą, wzajemne uprawnienia parlamentu i rządu i odpowiedzialność polityczna władzy wykonawczej. Najważniejszymi, oficjalnymi miernikami wyróżnienia fundamentalnych typów reżimów politycznych są sposób powoływania, czas pełnomocnictw i odpowiedzialność egzekutywy. Na tej podstawie wyróżniamy dwa przeważnie wymieniane warianty podziału władz - parlamentaryzm (uosabiany poprzez schemat brytyjski) i prezydencjalizm (zastosowany w stanach zjednoczonych ameryki). Między nimi mieści się niepowtarzalny reżim francuski, określany w poezji mianem pół- albo semiprezydencjalizmu. Podział władz utożsamia się regularnie z modelem Monteskiusza, odzwierciedlonym najpełniej w konstytucji amerykańskiej, opartej na idei separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej. Gwoli ścisłości, nawet współcześni mu i odwołujący się do jego teorii myśliciele nie przypisywali Monteskiuszowi dążenia do całkowitego oddzielenia legislatywy i egzekutywy (sam Monteskiusz pisał o "rozdzieleniu i stopieniu władz ze sobą"). Dotyczący do brytyjskiego modelu ustrojowego, będącego dlań empirycznym punktem odniesienia, James Madison podkreślał, iż nawet na pierwszy rzut oka "władze ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze nie są tam kompletnie rozdzielone i odrębne", zaś teoria Monteskiusza nie wyklucza tego, aby mogły one współdziałać i kontrolować się nawzajem. Jak regulaminowo podkreśla współczesny polski konstytucjonalista, Paweł Sarnecki, zasada podziału władz sprowadza się nie tyle do separacji, ile do zrównoważenia pozycji legislatywy i egzekutywy. Innymi słowy, obiektem podziału władz jest "ustanowienie struktury ludzkiego współdziałania, polegającego na konstytuowaniu specjalnych władz, określaniu i rozgraniczaniu ich kompetencji, uregulowaniu współpracy i oprowadzenia w ten sposób do jedności, chociażby ograniczonej, władzy państwowej". Podział władz to zatem zarówno schemat brytyjski oparty na kooperacji legislatywy i egzekutywy, jak i przeciwstawny mu schemat separacji władz przewidziany w konstytucji USA. Z wyjątkiem zakresu uprawnień, jakimi dysponują wobec siebie parlament i rząd (a są one - jak zobaczymy - nader zróżnicowane), ważne to jest, aby uprawnienia owe były zbalansowane, w tym sensie, aby żadna z władz nie zdobyła pozycji trwale dominującej, pozwalającej na sprowadzenie drugiej do roli politycznego decorum, co charakteryzuje reżimy autorytarne. Tak rozumiana równowaga cechuje - co najmniej w założeniu - relacje pomiędzy legislatywą a egzekutywą. Jak już wspomniano, odznacza się dwa fundamentalne warianty reżimów demokratycznych - parlamentaryzm i prezydencjalizm. Niektórzy autorzy wyodrębniają dodatkowo reżimy półprezydenckie (semiprezydencjalizm). Niepowtarzalny, odrzucający klasyczny wariant podziału władzy jest - występujący obecnie tylko w Szwajcarii - mechanizm rządów zebrania. Powyższe kategorie obrazują zróżnicowanie współczesnych demokracji na płaszczyźnie instytucjonalnej. Chociaż podział władz jest czymś więcej; stanowi on złożony system polityczny, na który składają się nie tylko wzajemne ograniczenia legislatywy i egzekutywy, lecz także stosunki pomiędzy dwiema izbami parlamentu (jeżeli posiada on strukturę bikameralną), władzami centralnymi i regionalnymi (w szczególności w krajach federalnych) i pomiędzy obozem rządzącym a opozycją. Na wszystkich tych płaszczyznach dochodzi do kooperacji różnych podmiotów polityki. Przybiera ona różną postać: od rywalizacji opartej na zasadzie podejmowania decyzji większością głosów (schemat demokracji westminsterskiej) do współdziałania zorientowanego na znalezienie rozwiązania satysfakcjonującego możliwie ogromną liczbę stron konfliktu (demokracja konsensualna). Badając faktyczne funkcjonowanie zasady podziału władz, należy więc wziąć pod uwagę nie tylko normy, lecz również, albo nawet w pierwszej kolejności, zachowania polityczne wywołujące określony sukces systemowy. Zdaniem Arenda Lijpharta - z wyjątkiem kształtu regulaminów obrazujących stosunki pomiędzy parlamentem a rządem - demokracja westminsterska znaczy możność narzucania woli większości mniejszościom i zapewnia dominację nie wszystkich podmiotów polityki nad innymi (na przykład gabinetu nad parlamentem, władz centralnych nad regionalnymi albo izby niższej nad wyższą). Schemat konsensualny, w ramach którego podejmowane są zachowania ukierunkowane na osiągnięcie kompromisu, prowadzi z kolei do faktycznej równowagi politycznej. Pomimo zastrzeżenia interpretacyjnych, jakie mogą narodzić się w dyskusjach nad zasadą podziału władz, jedno nie ulega zastrzeżenia. Jej konstytucyjne uznanie i praktyczne wykorzystanie jest następnym parametrem demokratyzmu mechanizmu politycznego. Z wyjątkiem tego, czy mamy do czynienia z parlamentaryzmem, prezydencjalizmem, czy z semiprezydencjalizmem, żaden z podmiotów polityki - ani organ państwowy, ani partia polityczna - nie może podejmować działań, których celem jest zapewnienie sobie pozycji jedynego ośrodka decyzyjnego. W tym sensie podział władz jest swoistym rozwinięciem zasady rywalizacji politycznej. Nie znaczy to oczywiście tego, iż wszystkie podmioty są równe pod względem faktycznego wpływu politycznego. Zarówno w skonsolidowanych, jak i w nieskonsolidowanych demokracjach zaznacza się przewaga egzekutywy nad legislatywą, aczkolwiek nie we wszystkich krajach następuje to w jednakowym stopniu. Poniżej rozpatrzymy różne warianty reżimu politycznego w systemach demokratycznych i autorytarnych. Źródło: A. Antoszewski, R. Herbut, Mechanizmy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2004