Definicja Agrement

Co oznacza Agrement Wychodzi się z założenia, iż kluczowym zadaniem przedstawiciela dyplomatycznego jest działanie na rzecz rozwoju stosunków pomiędzy krajem wysyłającym i przyjmującym. Oczywiste jest zatem, iż dla wypełnienia swej misji musi on cieszyć się u rządu państwa przyjmującego szacunkiem i nieodzownym zaufaniem. Dlatego także przyjął się zwyczaj uprzedniego upewniania się w drodze dyplomatycznej, czy osoba desygnowana na szefa misji spotka się z akceptacją władz państwa przyjmującego. Temu właśnie celowi służy organizacja agrement. Agrement (franc. zezwolenie, zgoda) stanowi aktualnie dobrze ugruntowaną instytucję współczesnego prawa dyplomatycznego i znajduje potwierdzenie zarówno w praktyce, jak i w Konwencji Wiedeńskiej z 1961 r., a przedtem w Konwencji Hawańskiej z 1928 r. Agrement znaczy wstępną zgodę państwa przyjmującego na przyjęcie nie wszystkich kategorii przedstawicieli dyplomatycznych państwa wysyłającego. Jeżeli chodzi o zakres podmiotowy agrement, to ono jest wymagane w relacji do ambasadora, nuncjusza, posła, internuncjusza i w zasadzie w relacji do attache wojskowego. Jeżeli chodzi o tego ostatniego, to Konwencja Wiedeńska z 1961 r. formułuje ten obowiązek fakultatywnie, używając słowa "może". Odpowiednio z tym sformułowaniem kraj przyjmujące może domagać się uzyskiwania uprzedniej zgody, ale może. Nie wszystkie państwa nie wymagają takiej zgody, inne znów wymagają jej również w relacji do zastępców attacM wojskowego. Dlatego także dla podkreślenia powyższej różnicy zgoda dla attache wojskowego nie jest ustalana francuskim słowem agrement, jak w relacji do wyżej wymienionych szefów misji dyplomatycznych, ale innymi terminami, a mianowicie w języku angielskim "approval", francuskim "approbation" (aprobata, zgoda, zatwierdzenie), jednakże w praktyce coraz częściej użytkowane jest również wyraz "agrement". Spośród więc szefów misji dyplomatycznych jedynie w relacji do obu rodzajów charge d'affaires nie jest wymagane agrement albo uzyskiwanie uprzedniej zgody w innej formie. Istnieje z kolei obowiązek notyfikacji faktu powierzenia tej funkcji jednemu z członków personelu dyplomatycznego misji, ministrowi spraw zagranicznych państwa przyjmującego. Organizacja agrement złożona jest z dwóch fundamentalnych przedmiotów: pierwszy z nich bazuje na wystąpieniu państwa wysyłającego do państwa przyjmującego z zapytaniem, czy osoba desygnowana na szefa misji (ambassadeur designee) "jest mile widziana", czy jestpersona grata", czyli na uprzednim upewnieniu się, czy proponowany kandydat zostanie dopuszczony do pełnienia funkcji ambasadora albo posła w kraju przyjmującym. To jest tak zwany demande d'agreation. Konwencja Wiedeńska z 1961 r. w art. 4 ust. 1 w następujący sposób formułuje kwestię prośby o agrement: "kraj wysyłające powinno upewnić się, czy osoba, którą zamierza akredytować jako szefa misji w kraju przyjmującym, otrzyma agrement poprzez kraj przyjmujące", a więc wyrażenie wstępnej zgody na przyjęcie kandydata. Metodą wyrażenia ostatecznej zgody jest przyjęcie od osoby desygnowanej listów uwierzytelniających. Organizacja agrement leży w interesie obu krajów - wysyłającego i przyjmującego. Oczywiste gdyż jest, iż na przykład osoba "niemile widziana" w kraju przyjmującym nie mogłaby stosownie wypełniać swoich funkcji, a szczególnie przyczyniać się do rozwoju przyjaznych stosunków pomiędzy obu krajami. W przeszłości nie wszystkie państwa, a w szczególności Ogromna Brytania, występując z pozycji wielkiego mocarstwa, usiłowały mianować ambasadorów i posłów bez uprzedniego uzyskania agrement od państwa przyjmującego. Praktyka ta z czasem stała się przyczyną wielu nieporozumień i zadrażnień. Np. car Mikołaj I nie wyraził zgody na przyjęcie ambasadora brytyjskiego sir S. Canninga w 1832 r. na skutek mianowania go bez uprzedniego uzyskania agrement. Ogromna Brytania, demonstrując swe niezadowolenie, nie obsadziła tego stanowiska do 1835 r., motywując, iż jej rząd posiada "wyłączne prawo" wyboru swych przedstawicieli dyplomatycznych na obcych dworach. Prośba o agrement przekazywana jest zwykle notą, a wyjątkowo również ustnie, do ministerstwa spraw zagranicznych państwa przyjmującego poprzez opuszczającego placówkę szefa misji albo charge d'affaires ad interim. Do noty załącza się krótkie curriculum vitae osoby desygnowanej. Prośba o agrement może być także przekazana misji dyplomatycznej państwa przyjmującego w stolicy państwa wysyłającego albo w kraju trzecim. W razie gdy w kraju przyjmującym nie ma misji dyplomatycznej państwa wysyłającego, prośba o agrement może być przekazana bądź przy udziale misji państwa trzeciego, reprezentującego interesy państwa wysyłającego w kraju przyjmującym, bądź także drogą telegraficzną. Odpowiedź na prośbę o agrement udzielana jest najczęściej dotychczasowemu szefowi misji, a gdy opuścił on już placówkę - tymczasowemu charge d'affaires. Agrement udzielają władze najwyższe państwa przyjmującego najczęściej w okresie 2-5 tygodni. Nierzadkie są przypadki dłuższych terminów oczekiwania na odpowiedź. Sprawa terminu udzielania agrement nie została gdyż uregulowana poprzez Konwencję Wiedeńską z 1961 r., pozostawiając ją naprawdę do uznania państwa przyjmującego i oceny politycznej (jak długo można czekać) państwa wysyłającego. Prośba o agrement załatwiana jest w drodze poufnej, raczej z racji na prestiż kandydata i atmosferę stosunków pomiędzy obu krajami, które mogłyby "ucierpieć" w konsekwencji publicznej odmowy. Dopiero po otrzymaniu agrement nazwisko osoby desygnowanej może być podane do informacje publicznej i mogą zostać dopełnione formalności powiązane z nominacją. Zgodnie ze współczesnym prawem dyplomatycznym każde kraj ma prawo odmówić agrement bez obowiązku uzasadniania tego kroku. Niekiedy w praktyce kraj, które nie zamierza udzielić agrement, nie czyni tego wprost, ale zwleka z odpowiedzią, licząc na to, iż kraj wysyłające wyciągnie z tego faktu odpowiednie wnioski i zaproponuje nowego kandydata. Konwencja Wiedeńska z 1961 r. stwierdza gdyż w art. 4 ust. 2, iż: "kraj przyjmujące nie jest zobowiązane do podania państwu wysyłającemu przyczyn odmowy agrement". W przeszłości nierzadko zdarzały się przypadki, iż określone państwa, na przykład Stany Zjednoczone, Ogromna Brytania i Francja domagały się wyjaśnień odmowy. Zasadą jednak jest, iż kraj przyjmujące, w zależności od swego uznania i woli, może zarówno odmówić udzielenia agrement, jak i uchylić się od przekazania uzasadnienia takiej odmowy, jednakże w praktyce, dla dobra przyszłych stosunków pomiędzy obu krajami i ze względów kurtuazyjnych najczęściej podaje się przyczyny takiej odmowy. Przyczyny takie muszą być oczywiście istotne, jak na przykład nieprzyjazny relacja kandydata na ambasadora do państwa przyjmującego, kompromitująca przeszłość. W przeszłości zdarzały się przypadki odmowy agrement poprzez nie wszystkie państwa, na przykład w razie kobiet albo z powodów rasowych (Karol XII władca Szwecji nie wyraził zgody na przyjęcie, w charakterze posła, faworyty króla Polski, Augusta II, hrabiny Aurory de Koenigsmark, słynącej z urody i inteligencji). Odmowa może być także wywołana nieuznawaniem rządu albo państwa wysyłającego de facto albo de iure. Należy się zawsze liczyć z tym, iż odmowa agrement, która stanowi poważny krok, może odbić się ujemnie na atmosferze stosunków pomiędzy obu krajami. Praktyka i teoria prawa dyplomatycznego nie wypracowały ogólnie przyjętych mierników odmowy agrement. Wydzielić można jednak trzy ogólne ekipy użytkowanych mierników: pierwsza dotyczy osoby samego kandydata, jego przeszłości i relacji do państwa przyjmującego; druga wynika ze stanu stosunków pomiędzy obu krajami, czyli nie dotyczy bezpośrednio osoby kandydata na szefa misji. Np. Ogromna Brytania w ogóle odmawiała przyjęcia osób duchownych w charakterze przedstawicieli Stolicy Apostolskiej. Tak samo postępują państwa, które nie chcą uznać samego państwa albo rządu albo nie życzą sobie, aby dana osoba była akredytowana równocześnie w ustalonych krajach, na przykład Włochy i Watykan nie zgadzają się na to, aby ta sama osoba reprezentowała jakieś kraj jednocześnie we Włoszech i w Stolicy Apostolskiej. Trzecim przyczyną odmowy agrement może być kwestia obywatelstwa kandydata - szczególnie wówczas, gdy posiada on obywatelstwo państwa przyjmującego. W przeszłości różnie rozwiązywano ten problem. Jedne państwa wyrażały zgodę, inne nie albo czyniły to wyjątkowo, tak na przykład w 1868 r. Stany Zjednoczone odmówiły przyjęcia ambasadora Chin, który miał obywatelstwo amerykańskie. Z kolei w 1945 r. rząd amerykański zgodził się na mianowanie ambasadorem polskiego Rządu Tymczasowego Oskara Langego, jednakże miał on wówczas obywatelstwo amerykańskie. W praktyce międzynarodowej zdecydowanie przeważa jednak zasada nieudzielania agrement swoim obywatelom, a również, jednakże w mniejszym stopniu, naturalizowanym emigrantom. Jak potwierdza praktyka, władze państwa przyjmującego raczej niechętnie patrzą na mianowanie u siebie własnych obywateli przedstawicielami dyplomatycznymi obcych krajów. Dlatego przypadki takie należą raczej do rzadkości. Znalazło to potwierdzenie w art. 8 Konwencji Wiedeńskiej z 1961 r., który mówi, aby przedstawiciele dyplomatyczni mieli "w zasadzie" obywatelstwo państwa wysyłającego. Nie wykluczył przy tym możliwości mianowania ich spośród osób posiadających obywatelstwo państwa przyjmującego albo państwa trzeciego, chociaż tylko za uprzednią zgodą państwa przyjmującego, która to zgoda może być cofnięta w każdym czasie. W przeszłości znane były także przypadki wysyłania dwóch albo więcej przedstawicieli dyplomatycznych w randze ambasadorów albo posłów do jednego państwa. Przykładowo w roku 1757 w Warszawie przebywało dwóch ambasadorów rosyjskich: Wołkoński i Gross. Sytuacje takie powodowały niekiedy sporo kłopotów zarówno dla ambasadorów, jak i władz państwa przyjmującego. W czasach współczesnych przypadki takie należą do rzadkości. Zdarzyć się może jedynie, iż w stolicy danego państwa przy jakiejś wyjątkowej okazji znajdzie się w okolicy ambasadora akredytowanego w kraju przyjmującym ambasador przebywający w misji specjalnej, na przykład w razie koronacji, pogrzebu. Jego misja trwa jednak krótko i kończy się zwykle z chwilą zakończenia uroczystości, konferencji i tym podobne, w niczym więc nie koliduje z funkcjami i prestiżem ambasadora akredytowanego przy głowie danego państwa. W przeszłości istniała również praktyka przedstawiania kilku kandydatów na szefów misji do wyboru poprzez kraj przyjmujące, z tym iż regularnie kraj wysyłające dawało priorytet kandydatowi umieszczonemu na liście na pierwszym miejscu. Np. czyniła to w przeszłości Stolica Apostolska. W praktyce zdarzają się, jednakże rzadko, przypadki mianowania charge d'affaires ambasadorem. W takiej sytuacji wymagane jest również agrement. Niekiedy charge d'affaires tymczasowo opuszcza kraj przyjmujące na moment starań o agrement, bo niezręcznie byłoby mu występować o agrement dla siebie. Pozostanie charge d'affaires w kraju przyjmującym w okresie trwania starań o agrement stawiałoby również w niewygodnej sytuacji władze państwa przyjmującego szczególnie wówczas, gdy trzeba aby było odmówić agrement. Agrement wymagane jest także w sytuacji awansowania posła do klasy ambasadora. Sytuacje takie zdarzały się regularnie w momencie powojennym, gdy liczne poselstwa podnoszone były do szczebla ambasad. To samo dotyczy okoliczności, gdy przedstawicielstwo naprawdę niemające statusu misji dyplomatycznej zostanie przekształcone w regularną ambasadę albo poselstwo. W przypadku zamiaru akredytowania szefa misji w dwóch krajach albo więcej, na co wyraźnie zezwala Konwencja Wiedeńska i co jest użytkowane również w polskiej praktyce, wymagane jest uprzednie uzyskanie agrement od wszystkich krajów, gdzie ma być on akredytowany. Ponadto w takiej sytuacji na kraju wysyłającym ciąży wymóg powiadomienia wszystkich zainteresowanych krajów o zamiarze akredytowania równocześnie tej samej osoby także w innych krajach. Odpowiednio z art. 5 Konwencji Wiedeńskiej każde z krajów przyjmujących może się sprzeciwić jednoczesnemu akredytowaniu tej samej osoby w dwóch albo więcej krajach. Konwencja wymaga przy tym, aby sprzeciw był wyraźny, czyli niebudzący zastrzeżenia, pozostawiając formę sprzeciwu do uznania państwu przyjmującemu. Jeżeli kraj wysyłające akredytuje ambasadora albo posła w więcej niż jednym kraju, Konwencja Wiedeńska upoważnia kraj wysyłające do ewentualnego ustanowienia misji dyplomatycznych kierowanych poprzez charge d'affaires ad interim w każdym z krajów, gdzie taki szef misji nie ma swojej stałej siedziby. Odpowiednio z Konwencją Wiedeńską dwa państwa albo więcej krajów może akredytować tę samą osobę w jednym kraju przyjmującym, chociaż za zgodą tego państwa (art. 6). Otwiera to w przyszłości sposobność tworzenia wspólnych przedstawicielstw dyplomatycznych krajów, w tym w ramach organizacji międzynarodowych, w szczególności UE. Postanowienia art. 6 nie należy odnosić do sytuacji wypływającej z art. 45 Konwencji Wiedeńskiej z 1961 r., opierając się na którego kraj wysyłające może powierzyć sprawowanie opieki nad swą misją i interesami w kraju przyjmującym państwu trzeciemu, co nie zakłada jednak konieczności formalnej "akredytacji", a tylko zgody państwa przyjmującego